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지금 보기엔 너무 '옛날 얘기'다. 관료의 시대는 이미 저물었다. 그럼에도 불구하고 진정한 관료의 역할은 있다. 20세기 초반 반짝했던 무정부주의는 역사 속으로 사라졌다. 어떤 형태라도 정부는 필요하다. 좋은 정부냐, 나쁜 정부냐의 문제일 뿐이다. 관료의 힘이 줄었어도 당연히 그 역할은 있다. 좋은 관료냐, 나쁜 관료냐의 문제일 뿐이다. 관료의 시대가 저물었지만, 좋은 관료가 되고 싶다면 '정 대출한도조회 말 최선을 다하고 있는지' 자문해 보길 당부한다.
이미 저문 '관료의 시대'
2000년대 초반까지만 해도 '관료의 시대'였다. 이미 1990년대 초, 경제개발 5개년 계획이 불필요하다는 주장이 나올 정도로 민간 경제가 양적·질적으로 커졌으나, 그래도 '관(官)'의 힘과 영향력은 셌다. 1997년 외환위기(IMF 위기) 이 우리은행 사업자대출 후 강도 높은 시장개방과 경제자유화에도 불구하고 '관료의 시대'가 저물었다고 보진 않았다. '관치(官治)금융' 논란에 대해 김석동 전 금융위원장의 "관(官)은 치(治)하기 위해 존재한다"는 발언은 이를 상징한다. 경제관료들은 2000년대 초반에도 여러 경제문제를 저돌적으로 돌파해냈다. 그만큼 전문성을 가진 집단도 없었다.
그러나 국회의 힘 천만원 적금 이 계속 세지고 민주화의 진전으로 각종 정보공개나 기득권 약화 분위기가 확산됐다. 국회의원들은 고유 역할인 '입법'과 '정책'의 중요성을 인식하고 적극적으로 나섰다. '거수기'라고 불렸던 여당 국회의원들조차 정부를 비판하고 새로운 정책을 내놓기도 했다. 시민단체들과 각종 협회 등 이익단체들은 나름 전문성을 갖추고 여러 목소리를 냈다.
기업은행 신용대출 대통령실(옛 청와대)의 그립(통제)도 한층 강해졌다. 노무현 정부 때까지는 어공(정치권 출신 대통령실 공무원)과 늘공(관료 출신 대통령실 공무원)이 대통령 앞에서 토론하며 합리적 의사결정을 했다. 그러나 광우병 사태로 정권 초반 큰 위기를 겪었던 이명박 대통령 시절 때 정부 부처들의 일사불란한 움직임이 중요해졌고, 이런 방식은 이후 정권에 기업은행 예금금리 서 그대로 이어졌다. 대통령실이 이슈와 정책 방향을 주도했고 장관의 영향력은 과거에 비해 크게 줄어들었다. 각 정부부처는 시키는 대로 실행하는 하청기술자라는 자조까지 나올 정도다.
여러 번의 정권 교체 과정에서 전 정권의 잘못된 정책을 바로잡는 과정에서, 또는 그런 명목으로 일부 관료들이 감사원 감사와 검찰 조사로 곤욕을 치렀다. 그 결과 처벌을 받기도 했다. 관료들이 진보·보수, 어느 정권 때 청와대에서 근무했느냐에 따라 정치권은 관료들을 내편, 네편으로 가르기도 했다. 작금의 상황이 이렇게 흘러가면서 '관료의 시대'는 이미 저물었다.
관료는 영혼이 없다?
'관료는 영혼이 없다'고 한다. 관료가 국민으로부터 선출된 정권의 철학과 정책 방향을 정면으로 거스를 수는 없다. 반대 의견이나 부작용, 또는 투입될 예산 규모가 적정한지, 더 우선적으로 예산이 쓰여야 할 곳은 없는지 등 정권이 판단할 수 있는 근거와 논리를 제시할 뿐이다. 물론 국민이 선거 때 후보의 모든 공약과 철학에 동의하기 때문에 뽑는 것은 아니다. 그럼에도 '선출된 권력이 국민의 뜻'이라는 데 반론의 여지가 없으며, 임명 권력인 관료는 선출 권력의 뜻에 따라야 한다.
'관료는 영혼이 없다'는 말이 나와서 이슈가 된 것은 이명박 정부 출범 당시 인수위원회에서 노무현 정부의 언론개혁에 앞장섰던 국정홍보처를 다그쳤을 때였던 것으로 기억한다.
경제관료들이 마지막으로 정책을 주도했던 게 노무현 정부 때였다. 진보정권을 설득해 지지층의 반대를 극복하고 한미 자유무역협정(FTA)을 체결했으며, 유시민 보건복지부 장관을 중심으로 거센 반발 속에서 국민연금 개혁을 해냈다. '영리병원' 논란 때문에 제대로 성과를 내진 못했으나 '서비스산업 활성화 대책'을 발표하고 주도적으로 추진했다.
그 이후에는 크게 기억나는 게 없다. 박근혜 정부에서 연금개혁, 노동개혁, 교육개혁 등 3대 개혁을 추진했으나 공무원연금 개혁이라는 일부 성과를 얻고 나머지는 흐지부지됐다. 이 역시 대통령 선거 공약이었던 것으로 추진 주체는 관료들이 아닌 정권이었다.
예산과 펀드라는 편한 방식
여러 가지 바뀐 상황 속에서 관료들이 애용하게 된 방식은 예산과 펀드였다.
예산이야 전통적인 정책수단이니 당연한 것인데, 이명박 정부 때 기획예산처가 부총리 부처인 재정경제부와 합쳐지면서 정책수단으로 예산에만 지나치게 의존하게 된 것 아니냐는 문제의식이 나온다. 관료들이 정책 주도권을 잃게 된 상황에서 마음대로 쉽게 할 수 있는 예산의 중요성이 높아졌다는 것이다.
참신한 정책 아이디어로 문제를 해결하거나 이해관계자들의 반발을 무릅쓰고 구조개혁을 해내는 것보다 손쉽게 예산을 투입하고선 '우리(관료)는 할 일 다 했다'는 식으로 생각하는 분위기가 형성됐다. 예산이 투입된 후 어떻게 집행돼서 실제 현실에서 어떻게 작동했고, 당초 목표했던 것들이 제대로 달성됐는지 결과는 별로 중요시하지 않는 것이다.
최근 이재명 정부는 대선 전부터 기획재정부에서 예산을 떼어내는 방안을 추진하겠다고 공언했다. 새 정부 출범 후 여러 논의가 나오면서 기재부의 일부 과장급들 사이에서는 "그동안 예산에 너무 휘둘렸다. 오히려 이제 제대로 '정책 주도'로 일을 추진할 수 있게 됐다"는 식의 긍정론도 얘기됐다고 한다.
펀드는 벤처 지원 목적의 정책 펀드에서 탄생했던 것이다. 모태펀드 방식으로 정부가 출자해 민간 자본(벤처캐피털 등)을 끌어들여 1대1 매칭으로 만들고 실질적인 운용은 민간이 한다. 외환위기 이후 벤처 육성을 위해 제도화했으며 2000년대 중반까지는 벤처와 창업초기 기업에 투자했으나 그 후에는 지역특화 펀드, 청년창업 펀드, 인수합병(M&A) 펀드, 구조조정 펀드, 문화콘텐츠 펀드, 기술금융 펀드, 소부장(소재·부품·장비) 펀드, 바이오 펀드, 글로벌 펀드, 탄소중립 펀드 등으로 시기별 목적에 따라 확대됐다.
또 하나의 흐름은 정책 목적에 따른 관제 펀드였다. 이명박 정부의 녹색성장펀드를 시작으로 박근혜 정부의 통일펀드, 문재인 정부의 뉴딜펀드 등이며 지금은 이재명 정부의 '국민성장펀드'로 이어졌다. 정부나 공공기관이 초기 자금을 출자하고 민간 운용사가 위탁운용했으며, 일반 국민이 투자할 수 있는 공모펀드 방식도 있었다. 정부나 공공기관이 후순위로 참여해 펀드 전체 손실이 30% 이내면 일반 국민들은 손실을 보지 않는 구조를 만들기도 했다.
예산이든 펀드든 문제는 목표지향적이 아니라 투입지향적이 됐다는 것이다. 우리나라가 현재 당면한 과제와 문제들에 대해 목표를 얼마나 달성했다 또는 문제를 어떻게 해결했다는 식이 아니라, 예산을 얼마 투입했다 또는 무슨 펀드를 얼마 조성해서 투자했다는 걸로 끝나는 것이다.
AI 대전환, 진짜 성장…진짜 최선을 다하길
기획재정부는 최근 발표한 '새정부 경제성장전략'에서 인공지능(AI) 대전환·초혁신경제 30개 선도프로젝트를 제시했다. 구윤철 경제부총리 겸 기획재정부 장관은 "각각의 프로젝트에 대해 기재부 국장 1명이 1개의 프로젝트를 담당하도록 하면서 제대로 챙기겠다"며 "당연히 기업들이 중심이 될 텐데 정부는 재정, 세제, 금융, 인력, 규제, 입지 등 최우선 패키지를 지원하겠다"고 밝혔다. 구 부총리는 "AI 대전환은 인구 충격에 따른 성장 하락(저성장)을 반전시킬 유일한 돌파구"라면서 "총력으로 힘을 모아 단기간 내 반드시 가시적인 성과를 창출하도록 지원하겠다"고 덧붙였다.
최근에 봤던 기재부의 '경제정책방향' 발표 중 가장 강한 각오와 결기가 느껴졌다. 구체적인 목표와 방향을 제시했다는 점도 이전 발표와 달랐다. 구 부총리의 각오와 결기가 경제관료들 모두에게 확산되길 바란다.
정재형 세종중부취재본부장·경제정책 스페셜리스트 jjh@asiae.co.kr
